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    我國中小機場收費改革研究

    06-22更新人看過
      

        第一章 緒論

        1.1研究背景與意義

      隨著我國經濟社會的快速發展和“十三五”規劃的逐步實施,不同地區之間的人員流動和貨郵運輸需求日益增多,社會公眾對于交通運輸方式的安全性、便利性和性價比要求也不斷提高。我國幅員遼闊、人口眾多,各地區的地形地貌和氣候形態差別巨大,而民用中小機場建設周期短、投入運行快、社會效益好,是發展我國民用航空的公共基礎設施。民用中小機場作為交通運輸體系的重要組成部分,具有基礎性和正外部性等特點,但是它們的經營情況普遍不夠理想,據統計我國百分之八十左右的民用機場都在虧損運行,且旅客吞吐量500萬人次的機場很難盈利。目前,我國民用機場收費的主基調是政府價格管制,而這樣的價格管制既不符合價格機制改革的趨勢,也不利于中小機場的持續健康發展。本文對比國外和我國民用機場收費方式,建議推動放松管制預期下的收費管理改革,通過改革收費方式提高中小機場的經營效益,對于促進中小機場的持續健康發展具有現實意義。

        1.2國內外的相關研究

        1.2.1國外研究狀況

      亞歷山大 T.韋爾斯在其《機場規劃與管理》[1]一書中,較為詳細地介紹了美國機場的機場系統構成、機場規劃與融資、機場管理過程等幾個方面的內容,是機場運營與管理方面較為全面的著作。在管理方面提到了計劃與預算、機場設施與服務定價、機場所有權和經營權等問題。

      Juan Carlos Martin,Augusto Voltes Dorta[2]基于經濟學理論,對機場的收費功能進行了測算,并提出了一套復雜的有利于機場經濟性發揮的定價方式。

      Hans Jarle Kind,Marko Koethenbuerger,Guttorm Schjelderup[3]研究了雙邊市場的效率問題,他們得出的結論是,與壟斷勢力相比,社會福利最大化可能降低平臺商生產的產品數量,對平臺征收增值稅或進行補貼同樣也會降低企業的產出水平。

      這些研究的缺點是沒有對不同業務量和類型機場的收費定價模式和運營方式問題進行深入細致的研究。

        1.2.2國內研究狀況

      目前,我國關于機場收費定價模式方面的研究有一定成果,研究現狀如下:

      黃建偉[4]在其博士論文中,分析了機場規制的福利效應,并在比較研究各國機場規制經驗的基礎上,提出了我國機場價格上限管制的初步方案。

      史普潤[5]在其博士論文中,基于平臺經濟的理論對機場的市場集中度進行了研究,并依據貝恩的市場結構分類方法,得出我國機場業處于低集中寡占類型,寡占程度低,并存在向競爭性接近的趨勢。

      楊秀云、卓少杰、王新安[6]研究了我國機場業管制改革的有效性問題,認為我國應改革對機場業的管制,擴大機場業的競爭,從而提高機場業的績效和消費者的效用。

      這些研究的缺點是研究過于理論化和寬泛化,將我國所有的民用機場作為單一的研究對象,而忽視了機場之間由于區域、經濟、業務量的差異而存在的巨大不同。

        第二章 我國中小機場的特點與經營狀況

        2.1我國民用機場概況

        2.1.1機場的定義和分類

      國際民航組織(ICAO)對機場(Aerodrome)的定義是:供航空器起飛、降落和地面活動而劃定的一塊地域或水域,并包括域內的各種建筑物(如跑道、停機坪、航站樓、貨站、綜管樓、維修站、出入交通道路等)和設施設備(如陸空導航設備、空中管制設備、地面維修裝置、消防安全裝置等)。

      機場按照其使用及服務主體的不同,可以分為民用機場和軍用機場,民用機場又可以分為民航運輸機場(Civil Aviation Airport)和通用航空機場(General Airport)。民用運輸機場是為社會公眾(旅客、貨主、航空公司、物流企業、商業用戶等)提供公共服務的機場,本文所研究的對象—機場,特指民用運輸機場。

      目前,國際和國內民航業界對于民用運輸機場的分類尚無統一定義,根據機場的地位、功能、業務量和服務區域不同,機場的分類標準也不盡相同。

      (1)美國聯邦航空委員會(FAA)對機場采用動態的分類標準,美國機場按照吞吐量占當年航空旅客運輸量的比例分為四類:

      1、大型樞紐機場,年吞吐量需要占到總運輸量的1%以上。

      2、中型樞紐機場,年吞吐量需要占到總運輸量的0.25%-0.999%。

      3、小型樞紐機場,年吞吐量需占到到總運輸量的0.05%-0.249%。

      4、非樞紐機場,年吞吐量小于總運輸量的0.05%。

      這種劃分方法以機場的旅客吞吐量為依據,采用動態數據作為標準,較為客觀地反映了不同機場在國家民用航空運輸體系中的地位和作用,避免了固定標準的呆板,對于我國進行機場分類具有一定的借鑒意義。

      (2)日本的機場分類具有一定的描述性,共分為以下四種類型:

      第一類機場:國際航空路線所必要的飛行場所。

      第二類機場:主要為國內航空路線必要的飛行場所。

      第三類機場:為地方航空運輸必要飛行場所。

      第四類機場:主要是市、町(即城鎮)、村連結專用飛行場。

      (3)我國對于機場的分類情況

      我國對于機場的分類較為散亂,如按照運輸網絡中的性質分,《民航總局關于促進支線航空運輸發展的若干意見》將機場分為樞紐機場、干線機場和支線機場三類。其含義分別為:樞紐機場是指國內國際航線密集的機場。在我國僅有北京首都國際機場、上海虹橋/浦東國際機場、廣州白云國際機場這四大機場能稱為樞紐機場;干線機場是指各直轄市、省會、自治區首府以及一些重要城市或旅游城市(如大連、廈門、桂林、青島、深圳等)的機場,共有30~40個;支線機場是指地方航線機場,多指在本省、自治區內地面交通所不能及的地區設置的機場,一般航線有限,旅客吞吐量也不大,受季節性影響較大。

      如按照機場旅客年吞吐量來劃分,《民航中小機場補貼管理暫行辦法》(民航發[2012]119號),將年旅客吞吐量200萬人次以下的機場定義為中小機場,并按照所在地區(3類)和生產規模(5檔)將民航機場分為15類。

      如在《支線機場的建設與發展》[7]一文中,我國學者刁永海、朱金福認為應該從機場的建設等級、航線網絡構成、機場吞吐量三個方面對我國支線機場進行了界定。從機場的建設等級界定,支線機場應為飛行區等級在3C級以下,起降70座以下機型為主的小型機場;從航線網絡構成界定,支線機場就是非樞紐機場,其主要功能是為樞紐機場輸送旅客和貨物,其運送的客貨主要以當地為起點;從機場的吞吐量界定,主觀確定某一吞吐量水平為基準值,達到或超過這一水平的為干線機場,低于這一水平的為支線機場。以機場旅客吞吐量50萬人為基準值,即吞吐量低于50萬人的為支線機場。對吞吐量大于或等于50萬人的機場,再根據航線網絡的組成部分界定支線機場,那些吞吐量較大,但所處地理位置較偏遠,在可預見的中樞航線網絡中不會成為樞紐的機場,應被界定為支線機場。

      (4)本文認為,根據目前我國民用機場業發展的現實情況,中小機場可以進行以下的界定:

      1、一般情況下,機場處于非政治中心、非經濟中心、非區域核心城市,服務的旅客群體以本地為主的機場屬于中小機場;

      2、年度旅客吞吐量在50萬人以下的,是小型機場。根據國際民用機場業的經驗,年度旅客吞吐量在50萬人以下的機場難以實現盈虧平衡,甚至無法覆蓋日常的運行成本;

      3、年度旅客吞吐量大于50萬人次,但機場在目前和可預見的時期內,無法成為樞紐機場或主要中轉機場,中轉航班和旅客比例較低,且年度旅客吞吐量不足全國機場總量1.0%的機場是中型機場。借鑒美國聯邦航空委員會(FAA)使用動態百分比的方法作為機場劃分標準,有利于進行動態的分析與研究。

      根據上述標準及2016年全國機場吞吐量進行計算,則我國年度旅客吞吐量在1016萬人次以下的188個機場都應劃為中小機場(暫時停航的機場不列入其中);民航業內對于樞紐機場的界定認知比較一致,即北京、上海、廣州的四大機場(首都、浦東、虹橋、白云)為樞紐機場;業務量在樞紐機場和中小機場之間的24個機場是大型機場。

        2.1.2中小機場的分布及特點

      截止2016年底,我國境內民用航空(頒證)機場有218個(不含香港、澳門和臺灣地區,下同),其中定期通航機場共有216個,年內定期航班新通航的有山西臨汾、湖北十堰、福建三明、海南瓊海、青海果洛、內蒙古烏蘭察布、內蒙古扎蘭屯、海南三沙、云南滄源[8]

      2016年我國境內機場主要生產指標保持平穩較快增長,全年旅客吞吐量首次突破10億人次,完成101635.7萬人次,比上年增長11.1%;所有境內機場中,年旅客吞吐量1000萬人次以上的機場有28個,較上年凈增2個,完成旅客吞吐量占全部境內機場旅客吞吐量的79.1%,其中首都機場突破9000萬人次,上海兩場合計突破1億人次,北京、上海和廣州三大城市(四大機場)旅客吞吐量占全部境內機場旅客吞吐量的25.66%[9];除北上廣(四大機場)以外的1000萬人次以上機場有24個,完成旅客吞吐量占全部境內機場旅客吞吐量的53.47%。

      圖2-1:我國各類型機場旅客吞吐量百分比

      從圖2-1中我們不難看出,多達188個的中小機場占到了全國機場總數量的87.0%,但所完成的旅客吞吐量只占到了20.87%。在機場行業,政治中心、經濟中心和大城市對客流形成了明顯的匯聚效應,“二八定律”的現象比較明顯。但是占總數量87.0%的中小機場是我國航線網絡的有機組成部分,如果缺失了中小機場,航線網絡的通達性、便利性和完整性將不復存在。

      參照《2016年全國機場生產統計公報》整理,我國的188個中小機場及所屬區域如下(不含港、澳、臺地區):

        表2-1:我國中小機場名稱及所屬區域

      我國中小機場的分布及主要特點是:

      一、我國中小機場數量眾多,占到了我國通航民用機場總數量的87.0%;

      二、中小機場的運輸量普遍較少,2016年188個中小機場共完成旅客吞吐量2.12億人次,只占總量的20.87%,平均吞吐量只有112.3萬人次;共完成貨郵吞吐量123.2萬噸,只占總量的8.2%,平均吞吐量只有6518.7噸。

      三、中小機場經營狀況大多堪憂,2016年有110個機場的旅客吞吐量在50萬人次以下,占到中小機場總數量的58.5%。而國外和國內比較普遍的看法是,不足50萬人次的機場就連日常運營成本都無法收回。

        2.2我國民用機場的管理體制

      2002年民航進行了以機場屬地化為主要內容的第三次改革,而在此之前,我國實行的是民航局-地區管理局-省局-航站的管理體制,絕大多數的中小機場都屬于航空站,行政管理上隸屬于上級省局,軍民合用、政企不分的情況比較普遍[10]

      2002年民航機場屬地化改革正式實施,除首都機場和西藏地區機場因區位特殊仍由民航局直屬外,所有機場均劃歸當地政府管理。2004年7月8日,隨著甘肅省所轄的蘭州、慶陽、嘉峪關、敦煌四機場移交當地政府,民航第三次改革任務基本完成。綜合各方面資料,可以歸納出我國機場目前六種運營管理模式:

        1、跨省區的集團化模式,是超越省級地域范圍的、由幾個省的機場管理集團通過資產重組,組建的大型機場集團,首都機場集團是其中的主要代表。目前首都機場集團旗下擁有北京、天津、江西、吉林、內蒙古、黑龍江、河北等7省(直轄市、自治區)所轄干支機場40多個,集團內機場的旅客吞吐量接近全國總量的25%[11]。各中小機場以子公司的形式運營,省級機場集團進行行政和業務上的管理,盈虧由集團公司統一考慮;同時,西部機場集團管理著陜西、甘肅、寧夏、青海四省(自治區)的19個機場,集團內機場的旅客吞吐量占全國總量的4.9%。[12]

        2、省(直轄市、自治區)級機場集團模式,通常以省會(直轄市、自治區首府)機場為核心,以省(直轄市、自治區)行政區域內其它機場為成員的機場管理集團或機場管理公司,如上海機場集團、廣東省機場管理集團、四川省機場集團等,采用這種模式的機場較多,業務量占到總量的一半以上。

        3、省、市分管的模式,這種模式是不組建省(直轄市、自治區)機場集團,省政府只負責管理省會機場,其他機場由所在地的市級政府管理,如山東、江蘇、浙江。

        4、市屬機場公司模式,該機場所屬區域有省級機場集團,但該機場并不歸其管理,而是由所在地的市級政府管理,如深圳、大連、廈門等,這種情況與機場的資本市場運營有關。

        5、航空公司管理模式,目前有14家機場分別由4家航空公司直接或間接管理,如海航集團管理海口、三亞、東營、宜昌、安慶、滿洲里、濰坊、蘭州、敦煌、嘉峪關、慶陽等機場,南航管理南陽機場,深航管理常州機場,廈航管理武夷山機場。

        6、委托管理模式,機場為委托給具有專業優勢、經營管理水平較高的管理公司,目前僅有珠海機場委托給港資管理。

        2.3中小機場經營現狀

      如2.2節所述,2002年機場屬地化改革以后,我國機場的管理模式呈現出日益復雜的趨勢,由于投資主體的多元化、經營管理的集團化、專業部門的縱向管理、不同地區機場運營成本的差異和財務信息的保密性,想要將188個中小機場的經營現狀逐一搞清幾乎是不可能的,但我們可以從民航局、民航業內文獻中查看出中小機場總體的情況。2014年11月5日,時任民航局局長的李家祥在成都指出:“全國200個機場,大概有50個是賺錢的,其他都虧損,原因或與現有機場管理體制機制有關。”[13] 2015年12月2日,《證券日報》:“有數據稱,全國190多家機場虧損比例高達70%-80%,虧損面巨大,僅有大約50家機場盈利。實際上,這個數據可能還偏于保守,虧損比例應該是在80%左右。”[14]

      中國民航大學的田利軍曾對全國機場的經營情況進行過問卷調查[15],因對機場劃分標準的不同,其將機場按照10萬以下、10-100萬、100-500萬和500萬以上旅客吞吐量進行了劃分,并對2007-2010年的經營狀況進行對比。對其數據進行整理,可得出以下的表格:

        表2-2 我國500萬人次以下機場2007-2010年經營狀況

      考慮到近年來人工、物料、燃料、土地等成本持續上升,而機場收費項目沒有明顯的調漲。同時500萬-1016萬(即本文按照2016年生產數據確定的中型機場的動態標準上限)之間旅客吞吐量的機場較少,2016年只有15個,所以民航業內人士普遍認可的中小機場80%以上的虧損率是有說服力的。

        第三章 國外、國內中小機場收費定價分析

      中小機場是公共交通基礎設施,具有著重要的社會公共服務功能,但其并非政府部門或事業單位,所以必須按照正常企業的方式進行運營。

        3.1中小機場主要的經營構成

        3.1.1成本方面

      中小機場投入使用后,飛行區(跑道、滑行道、機坪)、航站區(候機樓、貨運樓、消防站、場區道路等)、通訊導航(航空電臺、導航設備等)和安保設施(通道、安檢、圍界、監控等)就形成了固定資產,必須逐年進行折舊,給中小機場帶來了較大的財務負擔。統計資料顯示,在我國即使是首都(樞紐機場)、重慶(大機場)規模的機場都無法單靠自身的盈利來回收投資、擴大再生產,更遑論中小機場。

      中小機場運營期間,人員工資、特種車輛設備、燃料等成本是主要運營成本,約占到運營總成本(不計固定資產折舊)的80%-90%。近年來企業用工成本不斷上漲,而我國民航的運行安全和空防安全要求又高(在國際上屬于上游水平),所以運營成本壓力也比較大。

        3.1.2 收入方面

      從國際和我國的情況看,中小機場的收入主要有以下幾項:

        1、航空性業務收費(向航空公司收取):

      起降費:機場為保障飛機安全起降,為飛機提供跑道、滑行道、助航燈光、飛行區安全保障(圍欄、安保、應急救援、消防和防汛)、驅鳥及除草,場區道面維護及保障(含跑道、機坪的清掃和除膠等)設施及服務所收取的費用;

      停場費:為飛機提供停機位及安全警衛、監護、泊位引導系統等設施及服務所收取的費用;

      客橋費:廊橋對靠飛機供旅客、機組、維修人員上下飛機的費用;

      旅客服務費:機場為旅客提供航站樓內綜合設施及服務,如樓內交通、電梯、綠化、問詢、行李處理、消防設施、失物招領、水、電、氣、暖等;

      安檢費:為旅客及行李、貨物和郵件進行安全檢查的費用。

        2、非航空性業務重要收費(向航空公司或地面服務提供方收取):

      頭等艙出租:機場提供頭等艙、公務艙休息室的費用;

      辦公室出租:機場提供辦公室用于日常辦公所收取的費用;

      售補票柜臺出租:機場提供售補票柜臺,用于辦理售票、補票、改簽等票務業務所收取的費用;

      值機柜臺出租:機場提供值機柜臺,用于辦理旅客交運行李、換取登機牌等登機手續所收取的費用;

      地面服務費:機場或地面服務提供方向航空公司提供的,包括一般代理服務、配載和通信、集裝設備管理、旅客與行李服務、貨物和郵件服務、客梯、裝卸和地面運輸服務、飛機服務、維修服務等服務所收取的費用。

        3、非航空性業務其他收費(向商戶或服務使用者收取)

      商鋪出租:機場向零售、餐飲、娛樂等商鋪收取的租金;

      廣告收費:使用戶外、平面、電子媒介發布廣告的收費;

      賓館住宿:供旅客或其他人員住宿的經營收入;

      停車收費:供旅客或其他人員停放車輛的收費。

      ……

      目前,民航行業主管部門對航空性業務收費和非航空性業務重要收費進行價格管制,只有非航空性業務其他收費可以由市場定價。航空性業務收費和非航空性業務重要收費主要來源于航空公司的航班起降架次和旅客吞吐量。從第2章的數據分析中不難看出,中小機場的業務量有限,自然議價能力很差,航空性收費價格又被管制,所以這部分收入幾乎沒有可變性;中小機場由于規模小,對客流、物流、資金流的匯聚作用也小,所以非航空性業務其他收入也普遍較少。由此,我們不能發現中小機場經營普遍虧損的原因所在。

        3.2 國外機場收費定價情況

        3.2.1國際組織對于機場收費的政策

        1、國際民航組織(ICAO)關于機場收費的原則和建議

      國際民航組織1944年成立于美國芝加哥,總部設在加拿大蒙特利爾,是代表各國政府的官方組織,是聯合國下屬主管民航事務的專門機構。《國際民用航空公約》(Doc7300/7)第28條款號召每一個締約國都應該遵循《公約》,按照建議的或建立的標準,提供機場和空中航行服務的設施。同時,《國際民用航空公約》第15條包括了有關機場和空中航行服務收費方面的基本政策,該條款設立了如下三個原則:一是對所有協議國家的飛機實行同一收費;二是對國際航空服務實行非歧視性收費;三是公開定價,并通過ICAO公布價格。第15條是《公約》的一個組成部分,因此任何一個締約國都必須執行其相關原則。《國際民航組織關于機場和空中航行服務收費的政策》(Doc9082/6)就機場和空中航行服務收費方面的問題,提供了較為詳細的政策性原則[16]

        3.2.2 國際航空運輸協會與國際機場理事會的意見不同

      成立于1945年的國際航空運輸協會是全世界范圍內各航空公司聯合的民間組織,代表著260多家會員航空公司的利益[17];成立于1991年的國際機場理事會是全世界范圍內各民用機場聯合的民間組織,代表著550多家會員機場的利益[18]。對于民用機場的收費問題,兩家總部都位于加拿大蒙特利爾的國際間民航民間組織有著完全不同的看法。國際航空運輸協會認為民用機場是公共基礎設施,具有公益性、壟斷性,其收費價格必須進行管制,應嚴格按照其運營成本確定收費價格,并且該價格必須與機場的主要用戶—航空公司進行協商,機場運營不應以盈利為目的;國際機場理事會則任務,民用機場是正常經營的企業,其收費價格必然是各項成本加上必要的利潤,以利用機場的投資回收、持續經營和擴大再生產。

      國際航空運輸協會與國際機場理事會對于機場收費迥然不同的意見,代表著全球范圍內對于機場定位和經營觀點的差異與對立。

        3.2.3國外主要國家的機場收費政策

      1、美國,美國將機場定位為公益性基礎設施,建設資源主要由聯邦政府撥款和地方政府發行建設債券籌措,同時機場收費受到國家法規和運輸部(DOT)、聯邦航空管理局(FAA,是DOT的下屬部門主管航空事務)頒布的規章條款的制約,機場的盈利不能用于其他方面,只能用于改善機場設施和提高服務水平。美國聯邦政府要求機場進行合理收費和禁止將機場收入用于非機場用途上兩個方面[19]

      美國有兩部重要的法令涉及機場收費,一是1973年美國國會通過的的《反人頭稅法》,允許政府投資的機場向使用航空設施的航空公司收取合理的費用;二是1982年美國國會通過的《機場和航路發展法》,規定在聯邦政府“機場發展計劃(AIP)”授權之后,每家機場都可以向其航空用戶收取合理的費用,聯邦政府向機場服務的使用者征稅,稅收收入納入機場和航路信托基金。

      機場收費并不規定統一標準,一般由機場與航空公司協商確定,目標是使機場在資金上盡可能平衡和保證機場發展。地方政府對機場實行免稅,機場虧損由其所地政府予以補貼。

      2、英國,英國是最早對大多數機場私有化、同時制定價格上限(price cap)管制政策的國家,其1986年頒布的《機場法》是機場改革的基礎性法律。英國政府并非對所有機場都進行價格管制,因為政府認為機場只有達到一定的規模后,才有可能濫用其市場地位,才應該被價格管制或者被“指定”管制。

      英國民航局(CAA)通常豁免一些小機場,而主要是對大中型機場實施價格指導,每年營業收入超過100萬英鎊的機場才被列為管制對象。被管制機場的收費需要得到許可,如果這些機場被發現在用戶之間歧視性收費或者在談判中濫用壟斷地位,就要被價格管制,換句話說這是一種“觸發式管制”;同時目前只有英國對某些機場實行“指定”價格管制,主要包括希思羅、蓋特威特、斯坦斯特德和曼徹斯特機場。

      1986年英國政府進行私有化改革,將英國機場集團公司(BAA)出售給私人投資者,目前英國機場集團公司旗下有7座機場(包括被“指定”價格的希思羅、蓋特威特、斯坦斯特德機場),業務量占英國旅客吞吐量的近70%,每五年英國民航局(CAA)對機場起降費進行一次審核。英國機場集團公司(BAA)旗下機場的主要收入來源于零售業,其出售免稅商品和普通商品的收入超過了總利潤的一半。由于機場的主要用戶(航空公司和旅客)對于其服務和價格的持續不滿,英國機場集團公司于2012年正式更名為希思羅機場有限公司[21],而原集團旗下的其它機場都成為獨立的品牌經營。

      3、德國,與英國類似的是德國機場也進行了私有化改革,實施放松的、鼓勵性的管制政策,在德國并沒有專門的民航價格管制機構(德國民航局不負責價格管制)。德國對私有化后的機場實行兩種不同的價格管制政策,例如漢堡機場是在部分私有化,于2000年被實行價格管制,被管制的收費項目有起降費、旅客服務費、噪音等級收費和停場費;法蘭克福機場、慕尼黑機場所有的航空性收費都要被管制,由機場與用戶達成協議以界定機場收費如何調整。

        3.3我國民用機場收費制度的沿革

      結合《中國航空史》、《中國民用機場建設發展歷程》(1949-2013)和民航中青班提交的《機場收入模式報告》[22],對我國機場收費定價的歷史沿革進行小結,并簡要分析收費定價調整與民航改革之間的關系。

        3.3.1 機場對國內航空公司的收費沿革

      1、民航體制改革之初(1980-1992):在1980年以前,民航的管理體制雖然也數次發生變革,但主要歸屬空軍行政領導和業務管理的情況并沒有太多變化。除北京、上海、廣州等少數口岸機場接收外國航空公司飛機外,我國絕大多數機場屬于航空站,只接收國內民航系統的飛機。1980年2月14日,鄧小平同志指出:“民航一定要企業化”,同年3月5日中國政府決定民航脫離空軍體制。

      1981年1月1日前,軍隊和民航之間沒有相互收費(見《關于軍民合用機場互相收費的意見([81]民航財字第060號”)》;1981年1月1日起由于軍民航剝離,所以開始相互收費,收費標準執行《關于空軍、民航雙方飛機在對方機場上執行專業任務起降費收費標準的通知([81]民航財字第133號、空后財字第572號》”。

      1986年前,全國民航系統是掛著“中國民航”名稱的一家企業,因此不存民航機場向國內航空公司收費問題。1987年起,以機場與航空公司分家為內容的第一次改革促生了機場對國內航空公司收費的需要。1986年,民航總局下發了“關于下發《民用機場收費標準暫行規定》的通知([86]民航局字第105號)”,對機場收費標準進行了規范。

      1989年,由于105號文件規定的收費標準較低且收費項目粗放,民航總局下發了“關于下發《民用企事業單位內部收費標準和結算辦法》的通知(民航局發[1989]79號)”,79號文件在不變更105號文件的前提下,對有關收費作了一些調整和補充。但79號文件不適用于民航直屬企、事業以外單位。79號文件調高了收費標準,如夜航附加費在105號文件標準基礎上加收20%等;增加了收費項目,如候機樓設施使用費等。文件也對地面服務費作出進一步規范。

      2、進一步深化改革(1992-2002):1986年后,我國民航運輸事業取得了較快的發展,同時政府監管職能和機場運行職能要剝離,空管、航油、航材體制要改革,而機場設施建設滯后和79號文件對于地方政府組建的航空公司和投資的機場不適用,造成全行業的機場收費制度不統一,各種利益矛盾較多。

      為統一全行業的收費標準,避免收費雙軌制的弊端,改善民航基礎設施的建設,提高機場自我發展的能力,民航總局決定調整民用機場收費標準。1992年下發了《關于調整民航機場收費標準的通知[民航局發(1992)94號》。94號文件使機場收費項目更加細化,收費標準較79號文件規定的標準有所提高,文件增加了旅客服務費項目,保留了79號文對運輸服務費的分解項目及其比例。此外,94號文件還首次對機場進行了分類管理,即根據“飛行區等級劃分”和“起降架次、旅客吞吐量”指標,將全國機場分為三類。

      3、屬地化改革(2002-2007):1992年后,伴隨著民航運輸生產的迅猛發展,民航機場收費形勢面臨著巨大的變化需求。首先是機場虧損嚴重,截至2002年機場虧損面達83.3%;其次是機場收費標準過低,1992年制定的標準在10年時間里未進行調整,同期機場生產成本年均遞增19%,收費定價與成本嚴重背離;再次是對國內、國外航空公司的機場收費差別過大。外國航空公司綜合收費較國內航空公司收費高出2至4倍;最后是機場收費結構不盡合理。機場旅客過港服務費已占機場收入的60%,收費比例明顯偏高。

      2002年以機場從民航局管理到回歸地方政府管理的“屬地化改革”已經箭在弦上,但沒有哪個地方政府愿意接收巨額虧損的機場,所有機場收費定價調整已經勢在必行。為解決上述問題,適應民航改革的新形勢,民航總局于2002年9月下發了《關于調整國內機場收費標準的通知(民航財發[2002]179號)》。

      179號文件進一步理順了收費項目體系,提高了收費標準,增強了機場自我積累、自我發展的能力,同時為國外、國內航空公司收費并軌創造了條件,一定程度上緩解了機場與航空公司在利益分配上的矛盾,促進了“屬地化改革”的推進。

      4、民航發展的新階段(2007年-至今):1992年和2002年兩次機場收費定價的調整,主要是對機場收費體系結構和標準的調整。調整的核心是對機場和航空公司之間利益的重新分配,機場收費結構逐漸合理,收費標準逐步增加。但是隨著民航體制改革的不斷深化,機場收費定價在體制和機制方面存在的深層次矛盾和問題逐漸顯現。

      2003年的全國民航工作會議上,民航總局將機場收費改革問題列為主要工作任務之一,并明確提出要調整機場收費結構,完善機場收費體系,進一步擴大機場定價自主權。2007年12月,民航總局和發改委頒布了《民用機場收費改革方案》與《民用機場收費改革實施方案(民航發[2007]159號)》。

      需要指出的是,2007年159號文件所規定的標準比2002年179號并沒有明顯的增長,而從2002年至今的十多年里,人工、土地、物價、燃油的價格已經出現了大幅的增長。即使單純將CPI(居民消費價格指數)[23]進行對比,也不難發現成本大幅上漲的事實。

        表3-1 2002-2015年我國CPI增長情況

      2017年4月1日《民用機場收費標準調整方案》(民航發[2017]18號)開始實施,該方案調整內地航空公司內地航班航空性業務收費項目的收費標準基準價及浮動幅度,起降費收費標準可在規定的基準價基礎上上浮不超過10%,具體由機場管理機構與航空公司協商確定;非航空性收費方面,頭等艙、公務艙休息室出租、辦公室出租、售補票柜臺出租、值機柜臺出租以及一類機場的地面服務收費標準實行市場調節價。特種車輛、橋載設備等額外項目的收費標準實行市場調節價;二、三類機場內地航空公司內地航班地面服務基本項目的收費標準仍實行政府指導價。

        3.3.2 機場對國外航空公司的收費沿革

      1、改革開放前:我國民航機場對國外航空公司的收費是按照雙方簽訂的協議收取服務費。改革開放后,對無協議費率的外國航空公司,依據雙邊對等的原則,根據外國機場收費標準并結合我國民航機場實際,制定對國外航空公司的收費標準。1983年4月25日下發了“關于下發《中國民航對外提供服務收費的規定》的通知([83]民航財際字第039號)”,對民航機場對國外航空公司提供服務收費標準進行了修訂,1983年9月又對民航機場為外國飛機在我國境內提供起降服務、導航設備服務及旅客服務的收費標準進行了修訂。

      2、1988-1994年:1983年后,由于大多數外國航空當局的起降費、導航費、旅客服務費都有提高,并且大多高于我國民航局的現行收費標準,為努力與外國航空當局取得一致,爭取多創外匯,1988年民航總局公布了“關于下發《關于調整起降、航路及旅客服務費的通知》([88]民航際財局字第326號)”。

      與國際平均水平相比我國當時對外服務收費標準偏低,1989年民航總局下發了“關于下發《關于調整我局對外服務收費標準的通知》(民航局發[1989]219號)”,對我國機場對外服務收費標準進行調整。

      1991年,民航總局下發了“關于調整外航飛機起降、導航服務收費標準的通知(民航局發[1991]215號)”,對我國機場及空管系統為外國飛機在中華人民共和國境內提供起降、導航設備服務的收費標準進行了調整。這次調整項目包括起降費、停場費、燈光費(夜航設備使用費)、導航設備使用費,夜航附加費由北京首都機場擴展到我國所有機場,取消了旅客服務費項目,總體標準略有提高。

      3、1994-2007年:根據地面服務成本上升情況,并參照國外收費標準,民航總局決定調整對外地面服務收費標準,于1994年下發了“關于調整對外地面服務收費標準的通知(民航局發 [1994]128號)”,規定自1994年7月1日起施行。1995年,鑒于我國機場、航路成本上升,民航總局決定調整外國飛機的機場、航路費收費標準,下發了“關于調整外國飛機機場、航路費收費標準的通知(民航局發[1995]240號)”。

      4、2007年-至今:2007年12月,民航總局會同發改委頒布的《民用機場收費改革方案》與《民用機場收費改革實施方案》雖然沒有實現國外、國內航空公司的機場收費定價的完全統一,但在給予外航“國民待遇”方面邁出了關鍵一步,不僅統一了內外航收費項目,還給出了解決收費標準差別待遇問題的五年時間表。

      2013年1月,民航局(隸屬交通運輸部后的名稱更改)會同發改委頒布了《關于調整內地航空公司國際及港澳航班民航機場收費標準的通知》,踐行了對于世貿組織和民航組織的承諾,實現了國外、國內航空公司的機場收費定價的非歧視“國民待遇”。

        第四章 改革中小機場收費和補貼方式

        4.1改革的必要性和迫切性

        4.1.1國外和我國對于價格管制實施的不同

      從第3章的比較中不難發現,世界各主要國家及我國對于機場收費定價的管制有以下的特點:

      1、國外和我國都對核心價格-航空性業務收費進行管制,因為這是機場的核心產品,也是被認為可能濫用壟斷地位的方面;我國區分了非航空性業務重要收費項目和非航空性業務其他收費項目,并且對前者進行了價格管制。

      2、靈活富有彈性的價格管制,重在強調對航空公司的公平待遇和對機場投資的成本回收,機場與使用機場的各家航空公司協商價格問題;而我國一部文件管全國、一部文件管十年的管制,忽視各機場差異巨大的建設投資額、運行成本、發展需求,客觀上把機場企業管得過緊過死。

      3、國外對機場的定位相對清晰,定位公益基礎設施就由政府進行“保底”,定位企業就由機場正常經營自負盈虧;而我國雖在《民用機場管理條例》中將機場描述為“公共基礎設施”,但卻沒有配套的辦法和措施,實際上仍是企業化經營。民航局、地方政府會以補貼的形式給予小機場一定支撐,但這些補貼即缺乏穩定性也無法扭轉小機場的運營困難。

      4、國外對價格的管制更多是針對達到一定規模的大機場,中小機場因為議價能力和市場地位的緣故,也很難形成市場寡占;我國的價格管制則更傾向于“一視同仁”,顯得過于“一刀切”。

        4.1.2 我國中小機場運營的現實困難

      如2.3節所述,高達80%以上的虧損面讓中小機場的運營面臨著不少現實困難。一是人力成本較高,以年吞吐量50萬人次的4C級機場為例,空管、場務、通訊、消防、地服、安全及其管理人員需要80-100人,人工成本占運營成本的很大部分;二是安全設施投入不夠,硬件設施設備無法更新甚至缺乏維護,運行安全和標準無法達到;三是中小機場普遍遠離大城市,條件差、待遇低,一方面無法招聘到合適的人員,另一方面空管、機務等專業人才流失嚴重;四是缺乏激勵機制,員工缺乏積極性和創造性,“等、靠、要”思想嚴重。

      綜上,我國中小機場的收費和補貼改革要求已經比較迫切,形成公平合理的收費和補貼機制已經是亟待解決的問題。

        4.2 國家政策和行業理念變化

      在國民經濟和社會發展進入新常態后,中共中央、國務院對于以改革推動發展的理念十分堅定。2015年10月,中共中央、國務院發布了“關于推進價格機制改革的若干意見”[24],提出了“推進水、石油、天然氣、電力、交通運輸等領域價格改革,放開競爭性環節價格,充分發揮市場決定價格作用”。民航局也于2016年2月發布“推進民航運輸價格和收費機制改革的實施意見”,承諾進行價格改革。

      事實上,航空旅客運輸價格的管制已經逐步放開,對航空公司的非市場化干預已經明顯松綁,所有對機場的收費定價管制也已經具備了必要的政策和現實條件。

        4.3 放松對于中小機場的價格管制

      從史普潤的研究來看,我國機場的市場集中度逐年下降,寡占程度低,所以應該放松對機場、特別是中小機場的價格管制。黃建偉的研究提供了航空性業務收費的思路。本文結合他們的研究成果,提出中小機場收費定價的改革思路。

        4.3.1 航空性業務收費定價改革

      1、尊重中小機場做為自主經營企業的主體性,對航空性業務收費施行審核制,民航局或發改委審核成本計算的合規性、合理性,只管住價格上限;

      2、起降費:參照奧利弗·霍根、大衛·斯塔基等人“關于使用機場跑道的基礎設施短期邊際成本的計算方法-都柏林機場的實踐”[25]中所使用的方法,確定飛機對機場跑道等設施結構損害成本的數值(ACN),本文提出下列的計算公式:

      A:機場跑道、滑行道、機坪、助航設施等固定資產投入成本

      n:機場預期的使用壽命

      B:機場每年用于固定維修維護的成本

      C:預期每年起降的航班架次

      X1:對于固定資產回收部分的分擔比例

      ACN:飛機對機場跑道等設施結構損害成本的數值(綜合平均值)

      X2:對于損害成本修復價格的分擔比例

      X1+X2=100%

      3、停場費:根據各類型飛機進行商務活動的必要時間確定免費時段,超過免費時段后按照起降費的固定百分比計算,但應考慮高峰時段的適當上浮以保證停機坪資源的合理使用。

      4、客橋、旅客服務費、安檢費,由提供這些服務所需的建筑、設備、人工成本,除以預期的旅客吞吐量,按照每個航班實際運載的人數計算費用。

        4.3.2取消非航空性重要收費管制

      民航總局和發改委于2007年頒布的《民用機場收費改革方案》與《民用機場收費改革實施方案(民航發[2007]159號)》中,將非航空性重要收費項目定義為:機場管理機構或服務提供方直接向航空公司收取費用的業務,主要包括頭等艙和公務艙休息室出租、辦公室出租、售補票柜臺出租、值機柜臺出租及地面服務,并對其價格實行管制。

      單從字面上也許難以理解這項管制,因為房屋、柜臺、辦公室出租和勞務提供并非機場寡占的業務,事實上這是同為國企或國有控股企業的航空公司和機場,在資產和業務剝離后持續的利益博弈的結果。在航空公司與機場“分家”后,基地航空公司帶走了飛機、航材、機庫、辦公樓等資產及空勤人員,機場留下了飛行區、候機樓(包括房屋、柜臺)等資產及相關人員,但雙方都分得了一部分地面服務人員。這就使基地航空公司對機場出租房屋、柜臺和提供地服勞務產生了疑慮,害怕因此而多支付費用。其實,這一疑慮和價格管制本身就存在問題,因為有了房屋、柜臺就可以自行組織地面服務,如果購買了機場提供的地面服務就不必租賃多租房屋、柜臺,所有即使在當時的背景下這一項價格管制也是很值得商榷。

      在航空公司和機場徹底“分家”20多年后,很多情況發生了很大的改變,一是大中型機場已經從經營型向管理型轉變,不再將地面服務視為核心業務;二是人工成本增長過快,多年不漲的地面服務收費讓機場管理機構意興闌珊;三是基地航空公司和非基地航空公司之間互為地面代理的情況越來越多;四是航空公司根本不愿在小型機場設立地面服務部門,小型機場也只是為了不缺少服務功能才去設立地面服務部門。

      所以行業主管部門對中小機場進行非航空性重要收費的價格管制,已經不具有原有的意義,建議應該取消這項價格管制。

        4.4更加科學的補貼方式

      民航局作為我國的行業主管部門,為促進中小機場生存和發展,會對中小機場進行一定的補貼。按照《關于修訂印發民航中小機場補貼管理暫行辦法的通知》[26],民航局對年度旅客吞吐量在200萬人次以下的中小機場進行補貼,并根據所在地區劃分了3類,按照生產規模劃分為5檔,主要體現了向欠發達地區、向小機場傾斜的導向。按照民航局公布的預算,2016年將向152個小機場總共補貼13.1億(民航局在預算公示中稱“小機場補貼”,而非“中小機場補貼”)。

        表4-1 2016年民航小機場補貼預算方案

      由此,不難看出行業管理部門希望維護中小機場生存、促進中小機場發展的良苦用心。但是應該指出的是,中小機場依靠財政輸血并非長久之計,在合理的政策傾斜下不斷增強自身的經營管理能力才是健康發展之路。

        4.4.1 民航發展基金

      民航局給予中小機場的補貼來源于民航發展基金,民航發展基金由原民航機場管理建設費和原民航基礎設施建設基金合并而成[27],民航機場管理建設費是向旅客收取的,除外交人員乘坐國際及地區航班、12周歲以下兒童和乘坐支線航班的旅客外,國內航班每人50元、國際航班每人90元;基礎設施建設基金是向航空公司收取的,按照航線分類、飛機最大起飛全重、飛行里程計算繳費金額。

      民航發展基金(特別是原民航機場建設費)因有向使用機場的社會普通公眾收取的部分,所以爭議一直不斷。但從歷史的角度來看,民航是國企中較早進行市場化改革以消除壟斷引入競爭機制的行業,很多建設資金都需自行籌措,民航發展基金(包含原民航機場建設費)從1992年至今確實對機場基礎設施建設、空管和導航技術革新以及安全防控措施發揮了重要作用。

        4.4.2 復位市場功能與合理補貼

      正如4.3節所述,隨著三十年來我國經濟社會的迅猛發展,很多環境和條件發生了巨大的變化,包括政府管理經濟生活的理念也在發生變化,減少行政干預、復位市場功能才是更加有效的方法。

      本文建議,取消在200萬人次以下的小機場向出港旅客收取的民航發展基金收費(主要是原機場建設費部分)。例如按照2016年的民航統計數據,200萬人次以下的小機場總旅客吞吐量是8205.1萬人次,去除備降、返航航班和進港旅客,被征收基數約4000萬人次,征收金額約20.0億。雖然比2016年民航局補貼小機場的13.1億元為多,卻能夠引導旅客就近從小機場出行,是用價格杠桿復位市場功能的合理選擇。

      對于200-1016萬人次(動態指標)的中型機場,本文建議要充分發揮民航發展基金的作用,從該機場出港旅客處征收的基金全部(或高比例)返還給機場管理機構。大力支持他們的基礎設施、技術改造、安全保衛等建設項目,發揮基金的全局性綜合平衡調劑作用。

      至于位于偏遠地區確實經營乏力的中小機場,應該由當地政府主導,在績效考核的基礎上進行合理的補貼,補貼應以安全裕度提高、勞動生產率提升和覆蓋運行資金缺口為原則。

        第五章結論

      綜上所述,本文建議放松對中小機場收費項目的價格管制,由市場形成非航空性業務收費價格,對航空性業務收費施行審核制,由民航局或發改委審核成本計算的合規性、合理性,只管住價格上限;同時,改變中小機場的民航發展基金補貼方式,支持中小機場的基礎設施建設、安全技術提升和運輸市場開發。

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